在前两节的基础上，本章将从社区废品定点回收者的总体素质、公众对回收行业及从业者的认识、政府部门的重视程度、管理机制本身共四方面来思考公共管理存在问题的原因。

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(一)对此群体的管理本身难度大

    第二章的调查数据显示:所有的(10090)被调查者都是京外户籍的进京务工者，97%的人是农业户口，55%的人的学历为“小学及小学以下”，55%的人没有智能手机并且不会上网，52%的人不会用微信、QQ等基本的社交软件，81%的人年龄在45岁以上。

    由上述这些数据，结合本次调查所获得的其它信息，可得出这样一个结论—有相当大比例的社区废品定点回收者是来自外省的、知识文化程度不高的进城务工人员。他们学历不高，识字不多，不会用现代化的信息工具，也鲜有强烈的法律意识。很多人年龄在45岁以上，在他们受教育的阶段，接收的保护环境的教育也十分有限。这导致很少有人在思想深处有强烈的保护环境、节约资源的意识。他们来北京打工的目的就是挣钱养家，在社区回收废品只图挣钱。现如今(2017年)废品回收行业不景气，北京的房租等物价也比较高，每月除去房租、吃饭等各种开销，51%的人每月净挣1500元以下。回收废品是很辛苦的体力活，而经济收入表明他们是北京城市中的低收入群体。“仓凛实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在收入分配如此微薄，钱对他们如此重要，经济地位如此低下的情况下，公共管理机构向其宣传环境保护的理念，教育他们做好垃圾分类并希望他们自觉落实，将是十分困难的一件事。更何况，81%的人年龄在45岁以上，其学习新知识、接受新思想的能力势必不如20多岁的年轻人。这时候，想让他们补上环境保护、节约资源的先进思想，更是难上加难。总之，当下的社区废品定点回收者的总体素质就决定了对该群体的公共管理本身会面临很大困难。

(二)公众对回收工作的认识滞后

    有些人对废品回收从业者的偏见是根深蒂固的。例如，20世纪80^-90年代，不少北京市民从小教育孩子的话就是:“现在不好好学习，长大了就去捡破烂儿。”i这些话语字里行间流露出对废品回收行业和从业者的轻视。必须承认，此种观念到现在仍存在于某些人的思想深处。这自然导致社会上弥漫着一种轻视从业者和“不重视”回收工作的氛围。

    另外，公众也常把废品回收从业者等同于乞丐。上述家长教育孩子的话语暗含了这样一个逻辑:你现在不好好学习，将来没知识没文化没技术，找不到工作没饭吃，最后就只能像乞丐一样沿街乞讨，靠“捡破烂儿”为生。的确，在60年代的北京，一个人如果找不到工作，生活困顿之余只能靠“捡破烂儿”。那个年代社区平日所产废品的“数量与质量”也远不及现在。那时候“捡破烂儿”的人，挣的钱只够

吃饭，谈不上保护环境、节约资源和发展事业。但如今，中国的经济发展水平和社会财富积累早己不可同日而语，废品回收行业也随之发生了翻天覆地的变化。2008年之前，废品价格一路上涨，“捡破烂儿”有大利可图。不少外地进京务工者看上了这块蛋糕，加入了城市废品回收大军，逐渐形成了“捡、收、运、处”的“一条龙”，有些人获利颇丰。这种有组织、有规模的“事业型”收废品模式，与“靠捡破烂儿维生”的模式己大不相同。现在的废品回收者也早己不是乞丐一类靠“捡破烂儿”和别人施恩才能生存的人。数位社区废品回收者也提到，他们所在社区的某些人在思想深处看不起回收从业者。调查员发现，有些回收者衣冠不整，邀里邀遏，回收场所非常脏乱。他们也说自己“像是来北京讨饭的叫花子”。

    从这些可以看出:在社会发展到2017年的今天，公众(包括废品回收者自身)的思想仍停留在过去几十年前，并没有把“回收废品”看作一项只是分工不同的普通工作。上述现象固然与当前从业者的素质有关，但却必须得到政府的重视。管理部门需从各方着手，“有意识地”纠正人们的思想认识。否则，这种局面持续下去，会不利于培养社会公众对废品回收行业重要意义的认同感和对从业者的尊敬感。毕

竟，当社会公众没有把“回收废品”当成一项普通的工作，他们也就难以发自内心地认同回收行业和从业者的劳动对国家发展、对环境资源的长远意义。

(三)政府部门重视程度不足

    根据《北京市生活垃圾管理条例》和《北京市生活垃圾分类治理行动计划(2017-2020)》的有关规定，结合调查的访谈资料，可以确定:学院路街道社区废品定点回收者的直属政府管理部门应为海淀区城市管理委员会的固体废弃物管理科(简称“固废科，’)。社区废品定点回收者管理工作暴露的诸多问题，说明当前有关部门对回收行业及从业者管理工作的重视程度不足。这些也可从政府信息公开专栏里有关机构的职能规定中看出。

    北京市人民政府网站“首都之窗”显示，北京市城市管理委员会“主要职责”中与废品回收管理最相关的内容为:负责本市环境卫生的组织管理与监督检查;承担生活垃圾等固体废弃物的清扫、收集、运输、处置的监督管理责任;负责垃圾分类工作，按有关规定对再生资源回收行业进行监督管理。海淀区城市管理委员会的机构职责中与废品回收管理最为接近的是:负责本区市容环境卫生管理，制定城市容貌、环境卫生、环境整治等的规划，承担生活垃圾等的监督管理责任，承担建筑垃圾、渣土等废弃物的管理工作。而社区废品回收从业者的“顶头”管理部门—“海淀区城市管理委员会固废科”的职能介绍中却列明:该机构主要负责管理本区的生活垃圾、餐厨垃圾、粪便、建筑垃圾、渣土等固体废弃物的收集、贮存、运输、处置和设施建设、管理工作。

    总之，作者查遍北京市政府市区两级管理部门的职能介绍，发现所有的公示内容或者很少涉及废品回收(或再生资源回收)，或者将废品回收工作定位为市容环卫工作的“附属”，作为该部门的“次要职责”。不可否认，废品回收工作与常规的环卫工作有着紧密联系，但它毕竟对国家资源战略具有非凡意义，这点是有别于市容环卫工作的。从这方面来讲，它更适合被单独列出，至少放在与市容环卫工作同等重要的地位。当废品回收工作没有被当作城市管理部门的主要职责时，它在落实效果上就没有保障，在人员配备和财政支持上也自然没有优势。

(四)管理机制不够健全

    根据中国行政管理词汇大全中的解释，“机制”从宏观层面上泛指一个体系中的各个要素，为了达到共同的目标而发生的相互联系、相互作用。“机制”可认为是方法和制度之和。

    那么，就管理方法而言，政府部门选择某基层组织作为日常管理者来“代管”回收者们是“合情合理”的。截至2016年底，海淀区共辖22个街道，570个社区，4个行政村。其空间范围内的社区废品回收点有数百之多，长年活跃的从业者数量不下千人。而海淀区城市管理委员会的机构规模、人财物力都十分有限。这就决定了它不可能“直接管理”众多的回收点和从业人员。政府机构选择某基层组织代为

管理是必然的。海淀区物资回收公司成立于1958年，隶属于海淀区委、区政府，是海淀区国资委15家监管企业之一。该公司与政府关系密切，且在废品回收行业经营多年，具有过硬的资格背景和综合实力。所以，海淀区物资回收公司能成为代管组织也不足为奇了。另外两个基层管理组织是社区居委会和物业公司。社区废品回收从业者的工作地域决定了他们不可能“绕开”居委会与物业公司的业务指导。在海淀区物资回收公司放弃对部分回收者的管理时，居委会与物业公司就顺势成为基层主要的管理组织。这三大组织对回收者们的日常管理和监督都有效率高、反馈及时的优点。可以预见，未来对社区回收群体的管理势必仍将延续基层组织代为管理的方法。

    就管理制度而言，当前的管理制度显然存在重大缺陷。例如，虽然居委会和物业公司是在“真空”状态下自发替补的，但在管理组织的挑选标准上，法规与政策没有做任何正式规定。在管理组织的管理方式上，也没有任何文件做出具体详细的规范化说明，这导致管理方式粗放滞后。在管理效果的监督上，缺乏对管理组织的考核、奖惩、淘汰退出约束。这会使管理组织缺乏积极管理的责任心和改进工作的

动力。在反馈渠道的建设上，被管理者的利益诉求难被“上达上听”，对他们利益和回收状态的关心只能靠管理者的良知。总体来讲，对社区废品定点回收者的管理制度建设任重道远，任务艰巨。